公产房使用权有偿转让法律问题探析
天津工业大学2007级经济法学研究生 张博
【内容提要】随着市场经济的深入发展，房改政策的相继出台，公房使用权的有偿转让逐渐从自发的地下交易走向公开化，各地纷纷出台相关操作规范，但是始终没有统一立法，致使公房使用权有偿转让市场颇为混乱。根据我国现行法律规定，公房使用权的有偿转让是不允许的，一旦发生矛盾，诉诸法院，这种行为往往被认定为违法。本文通过对公房使用权有偿转让的现状考察，分析了公房使用权的法律性质，为公房使用权的有偿转让的合法性寻找法理依据以及对转让行为的规范及行了初步探讨。
一、我国公产房的一般理论分析
（一）我国公产房存在的原因
我国社会主义制度建立初期实行的是社会主义公有制为基础的计划经济，个人及家庭除拥有少数的生活资料外，绝大多数大型生活资料（包括房产）和生产资料都归国家所有。由于房产是人们赖以生存的必要生活资料，而作为公有的房产又不能以商品的形式在市场上流通，因此，国家按照平均分配的原则，通过行政手段统一调配，以长期租用的形式分配给个人或家庭，目的是保障人民的生活需要，使在社会主义公有制度下每个人都居有其所，是计划经济制度下平均分配的必然产物。[1]
自90年代国家推动改革开放和市场经济发展以来，城镇住房制度改革就开始启动。从1992年房改政策开始，国家开始尝试向职工有偿转让公有住房的产权，1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出为促进住房商品化和住房建设的发展，要稳步推进公产房的出售。随后，各地方政府及房管部门出台了若干关于推进公产房使用权、所有权市场流通的地方性法规、规章及规范。天津是走在房改政策前沿的城市。
究其原由，是因为社会体制逐渐由原来的公有制下的计划经济变为多种所有制并存的市场经济，私有财产与日俱增，个人可以拥有包括房产在内的大量生活、生产资料。原有的公产房使用权也随着市场经济的发展体现出其收益性，承租人可以通过转让、继承、分割和置换获得经济价值；国家也可以将公产房的所有权转让给个人，使个人对公产房取得了完全产权，这又促进了公产房的商品化和房地产市场的发展。综上，公产房的产生、发展和变革是市场经济推动的结果。
（二）公产房的含义、特征及分类
1、含义及分类
从广义上讲，公产房是相对于所有权属于个人的私产房而言，一般个人只拥有承租权而没有所有权。[2]包括直管公产房、自管公产房和企业产。所谓直管公产房是指由国家各级房地产管理部门直接经营管理的国有房产；自管公产房是指由各行政机关、团体或事业单位自行经营的国有或集体所有的房产，分配或出租给单位员工居住使用；企业产公房是指产权为国有企业或集体企业所有、个人只拥有房屋使用权的房产。从狭义上分类仅指直管公房和自管公房，不包括企业产。因为企业产的产权归企业所有，而不属于国家，故不是传统意义上的公产房。但本文所讨论的是广义上的公产房。
在天津，直管公产房和自管公产房的产权人代表是天津市房产总公司 ，其日常管理机构是各区房管局所属的房管站，公产房的承租人持有房管站发放的《公有住房租赁合同》（俗称“房本”）。企业产的产权人就是企业本身，但现实中很多企业将房产出租给本单位职工后并不亲自管理，而是委托所属的房管站收取房租、进行修缮和管理其他事项。
2、特征
公产房的特征主要体现在以下几个方面：第一，公产房所有权与使用权分离，所有权属于国家、集体或企业，个人只拥有房屋的居住权（包括使用权、一定的收益、处分权）；因此公产房的房本为“公有住房租赁合同”，不同于私产房的产权证。第二，公产房也可以在市场上流通，但其买卖的往往只是房屋的使用权；但随着各地房改政策的推行，承租人甚至可以按国家规定以市场价、成本价或标准取得公产房的所有权。第三，公产房的买卖不能在银行办理贷款，买方必须一次性付清房款，这一点明显区别于私产房。第四，承租人需向公产房屋所属房管站或企业缴纳一定租金，但由于公房租赁主要宗旨是贯彻国家住房福利制度，因此租金较低；且租期较长，通常只规定租赁始期，而不定终期。[3]第五，办理公产房过户需要到指定的部门办理。在天津，办理直管公房过户需到天津市津房置换有限责任公司（简称津房置换）办理；办理企业产需要到企业所属房管部门办理。
二、公房使用权有偿转让的现状
（一）有偿转让的表现形式
1、公房的差价交换
公房的差价交换是指居民将自己租住的公有住房，补贴差价后购商品住房或私人住宅，或与其他居民租住的公房交换使用，或有偿转让给他人使用的行为。最初的公房交换，是从有利生产、方便生活原则出发的一种纯粹的房屋交换行为。九十年代初，“差价换房”这个词才开始出现。随着九十年代房改和市场经济的兴起，人们逐步懂得房屋的地段、层次、面积、结构、朝向、年限等都含有一定的价值，于是人们开始按等价交换的原则，用计算差价的办法开展公房交换。到后来发展，演变为单纯的“房租证买卖”，即公房使用权人直接将公房的房租证（即使用权）转让给他人，从中获利。
2、公房动迁的货币化安置
公房动迁的货币化安置，是指把被拆迁人（公房使用权人）应安置的居住面积，根据安置地房屋建筑面积的单价折算成货币款，由拆迁人支付给补拆迁人，被拆迁人自行购置居住房屋的行为，也叫对公房使用权的“买断”。通过这种方式，公有住房的使用权一下子就全部变成了现金归公房使用权人所有。
以上公房交易的两种形式都有一个共同性质，即对公房使用权进行有偿转让。
（二）存在的法律问题
1、公房使用权的有偿转让缺少法律依据
进入九十年代后，公房使用权的有偿转让，渐渐地从自发的地下交易走向公开化，成为房地产交易中争议很大的一个热点问题，引起了社会的广泛关注，一些地方政府有关部门于近年纷纷出台有关公房使用权有偿转让的操作规范。
然而，有关法规迟迟未出台。根据现有的法规，公房使用权的有偿转让是违法的。虽然最近一、二年，不少地方政府的房地部门出台了有关公房使用权有偿转让和行政性文件，但其效力毕竟不及国家行法规及地方性法规。我院近年处理了数起这样的案件，未经允许的公房使用权有偿转让行为均被认定为违法，得不到法律的保护。
2、公房使用的有偿转让缺乏统一的操作规范，有的甚至处于失范状态
公房使用权的交易自发产生，屡禁不止，一直是名不正言不顺。对其利弊得失，亦褒贬不一，可以说国家一直是持观望态度。从全国范围来看这一交易领域处于混乱状态，如收费没有统一标准，从几百、几千至上方元不等；房屋评估随意性大，甚至出现一套住宅相差10万余元的令人啼笑皆非的个案；参与有效期价换房业务的单位鱼龙混杂，大多不具有经营房地产交换的资质等等，诸如此类的问题，使换房者的利益受到了损害。
三、公房使用权的法律属性
公房使用权到底是物权还是债权，如果物权就能够流转，如是债权，则不能。[4]
（一）现阶段我国公房使用权的特殊性
众所周知，“公房使用权”是我国传统福利性住房分配制度的体现。凡享有这类“公房使用权”的承租人。必须是在国家机关或国有、集体企、事业单位工作。其工作到一定的年限，组织上就会根据其工龄的长短、职务的高低、工作业绩的大小，加上家庭人口等诸多因素，确定分配给他的家庭一定面积的房屋，并由此建立起职工与国家或单位之间的房屋租凭关系。这种公房的使用权实际上隐含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。按市场经济的一般规律，劳动力价值是由生产和再生产劳动力所必要的生活资料的价值决定。而住房既是必要的生产资料，又是享受资料和发展资料。因此，体现劳动力价值的职工工资应包含其住房消费在内。在发达的市场经济国家，住房消费部分约占职工工资收入在1/3至1/4。而在我国原有住房分配体制下，则把住房作为工资外的福利进行分配，即把原属于职工工资中的住房消费部分，当作利润纳入国家财政，再由国家统一拨款建房，无偿地分配给职工居住使用，只是象征性地收取低租金。这样，就将国民收入的初次分配，扭曲成国民收入再分配，职工的住房消费工资转化为公有住房的国家产权，职工只是获得了住房的使用权。可见公房使用权的价值本质是，职工工资中住房消费部分的积累，是劳动力价值中原先被扣除部分的补偿，是职工必要劳动创造的价值。因此，不能把出卖公房使用权看做是国家资产的流失，也不应看成是职工从国家那里到了一大笔意外之财，应看做是职工应得的利益。
从商品交换的条件来看，只要具备价值，具有需求市场，价值能够被确定并得到双方认可，且具有交换的市场流通条件，就可以进行交换，并在交换中实现其价值。现实生活中，大量自发的使用权房屋差价交换，及公房的货币化运迁，正是公房使用权价值的体现。
（二）公房使用权的法律性质
上一页12 3 下一页
热点关注
随机推荐
