二、救灾程序立法
民国时期，灾荒救济由中央或省政府按规定的程序进行。1915年1月，民国北京政府借鉴清朝灾荒查报和蠲缓的有关制度，制定和公布了《勘报灾歉条例》。1928年10月9日，南京国民政府内政部在该条例的基础上颁行了同名法令； 1934年2月24日，行政院修正后重新公布了《勘报灾歉条例》。1936年8月10日， 国民政府行政院又公布了《勘报灾歉规程》。这些条例和规程都规定了灾荒救济的基本程序：（1）勘灾与报灾。勘灾即地方官吏查勘核实受灾程度， 为救灾提供实际数据。按照国民政府颁行的《勘报灾歉条例》和《勘报灾歉规程》的规定，地方遇有“由渐而成”的旱灾、虫灾，由县政府随时勘察，至迟不得超过10日；遇有风、雹、水灾及其他急灾，须立即勘察，最迟不得超过3 日。勘察后，先将被灾大概情形分报该管省政府及民政厅、财政厅备案。勘灾的机构和程序规定为[ 2 ]506 - 507 ：“各县市灾案，民、财两厅据报后，立即会派委员会同县市复勘，将被灾地亩分数电厅， 转呈省府核定，令饬遵办，并由县、市、局遵照核定被灾地亩分数，造具县、区、村地亩应行蠲缓数目清册， 连同印委勘结及简明表，报由财政厅核明， 咨同民政厅会报省政府，分咨内政、财政两部， 核转行政院呈请国民政府备案。”报灾即下一级政府向上一级政府报告灾情， 是上级政府了解灾情、实施救灾的基本依据。报灾期限因季节差别及灾情缓急而有所不同，国民政府《勘报灾歉规程》规定，“夏灾限立秋前一日、秋灾限立冬前一日为止， 但临时急变因而成灾者不在此限，气候较迟之区域亦得酌量展限”；如果一地方连续遭灾，报灾可以延期，具体办法是“除旱、虫各灾由渐而成亦仍依限勘报外，其他各项续灾距原报灾情之日未过十五日者， 位于正限内勘报，不准展限，若已过初灾勘限正限之后续被重灾， 准另起勘报”。法令对报灾期限作出了严格规定，便于地方官员遵照执行。（2）蠲缓。蠲缓包括蠲免和停缓，是根据被灾程度适当减免灾区土地赋税的一种传统救灾方式。蠲缓的前提是确定灾区的被灾程度，根据《勘报灾歉条例》规定：地方勘报夏灾，察看情形较轻尚可播种秋禾者，一律等到秋收时再行勘定分数，其向不播种秋禾者即在夏灾时勘定分数；各省市核定被灾分数应自被灾地亩全年收获不及中稔半数时起算，其收获在中稔半数以上者，以不成灾论。关于蠲缓比例，民国北京政府公布的《勘报灾歉条例》规定，地方勘报灾伤，将灾户原纳正赋作10分计算，按灾请蠲：被灾10分者，蠲正赋7 /10；被灾9分者，蠲正赋6 /10；被灾8分者，蠲正赋4 /10；被灾7分者，蠲正赋2 /10；被灾6分、5分者，蠲正赋1 /10。蠲余钱粮分年带征，被灾10分、9分、8分者，分作3年带征；被灾7分、6分、5分者，分作2年带征[ 6 ] 。国民政府的规定略有不同， 请蠲比例定为：被灾9分以上者， 蠲正赋8 /10；被灾7分以上者，蠲正赋5 /10；被灾5分以上者，蠲正赋2 /10。蠲余田赋分年带征， 灾7 分以上者作3年带征；被灾5分以上者作2年带征[ 2 ]507。如果单从字面上看，国民政府时期灾民的负担较之北京政府时期有所减轻。蠲缓须遵循严格的程序：遇灾申请蠲缓，由各省市查明应蠲缓分数，报上级机关查核；蠲缓带征年限，由各省市就地方原有惯例，另定举行办法，报部查核。蠲缓申请得到批准后，3 日内准予施行。施行之前，应大张告示，遍行晓谕。由于官方文书审批期长，往往文书到达，赋税已征，为此法令规定[2]507 ：“其有输官在前者，应蠲部分，准其流抵次年。应完各款应缓部分，既已完纳， 免再分年带征。”
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