内容提要: 民国时期的灾荒救济立法， 一方面将传统灾荒救济活动中行之有效的方法和措施纳入立法的范畴， 使之法律化、制度化；另一方面通过立法建立适应近代社会需要的新型灾荒救济制度。这两个方面的努力共同构成了民国时期灾荒救济立法的基本内容， 从而推动了近代中国灾荒救济活动的法制化。

中国古语有云：“天有四殃， 水旱饥荒。”说明中国自古就是自然灾害频发的国度。灾荒救济在中国历史上多被称为荒政、救荒、救灾， 是我国历史上最原始、最久远的一种社会保障形式。民国时期， 仅1912年到1938年的27年间， 有统计的各种自然灾害就达77 次之多[ 1 ] 。民国政府采取的救济措施虽然还带有明显的传统色彩， 并且救济效果也很不理想， 但是这一时期出现的灾荒救济法制化趋势从一个层面反映了社会的进步。既有的研究成果只是把民国时期的灾荒救济立法作为其社会救济立法的一部来分考察， 其实灾荒救济既是社会救济事业的有机组成部分， 但又与一般的救贫济困活动不完全相同。因此， 笔者根据收集的相关资料， 试图从仓储制度、救灾程序、救灾资金等方面， 对民国时期的灾荒救济立法进行梳理和初步的探究。
一、仓储制度立法
积谷备荒是中国传统的灾荒救济办法， 最早兴起于汉朝， 以后历代不断完善， 包含了常平仓、义仓和社仓等多种形式，一般合称为仓储制度。民国以后， 仓储制度一度衰败， 虽有于树德等学者著文倡导恢复中国传统的仓储制度，但并未引起民国北京政府的真正重视，各地仓储破坏严重。南京国民政府成立后， 开始注重仓储的建设和管理，一方面颁布《义仓管理规则》及《各地方仓储管理规则》， 着手恢复曾一度废弛的传统仓储制度，另一方面在发展农业合作事业的背景下，相继制定和公布了《农仓法》和《农仓业法》，办理农仓合作社，使之成为调节农村金融和粮食流通的一种工具。
1.《义仓管理规则》及《各地方仓储管理规则》
南京国民政府建立之初，即于1928年7月颁布《义仓管理规则》，强了对传统仓储的立法和管理。1930年1月， 国民政府内政部在《义仓管理规则》的基础上，修订公布了《各地方仓储管理规则》，明确规定：“各地方为备荒恤贫设立之积谷仓分为县仓、市仓、区仓、乡仓、镇仓、义仓6种”，其中义仓由个人捐办，他5种由国家兴办，县乡镇各仓为必设仓，市仓、区仓之设立由民政厅就地方情形定之[ 2 ]523。《各地方仓储管理规则》分为总纲、县市仓、区乡镇仓、义仓和附则5 章，规定：县、市、区、乡、镇各仓各设立于县市政府和区乡镇公所所在地，由县长、市长、区长、乡长、镇长各自负责管理；其筹备积谷应以地方公款办理，如无地方公款可采取派收和捐募的办法筹集，派收应于丰年粮贱时以公平方法起集（贫乏之户不得派收），捐募应向殷实民户或热心公益之人劝办；各仓积谷数目，县市各仓由民政厅定之，区仓由县政府定之，乡镇各仓以1户积谷1石为准按数递加。义仓是指由私人捐办的仓储，各地方义仓依《监督慈善团体法》及《监督慈善团体法施行规则》办理，并分报当地区公所、乡公所、镇公所查考。各地方仓储积谷的使用有3种方式，即贷与、平粜和散放，贷与用以调节农村金融，平粜用以平抑粮价，散放用以急赈。按照《各地方仓储管理规则》，除县市仓积谷不用于贷与外，其他各仓均可用于3 种方式， 其中以平粜的运用较为经常。
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